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17/05/2010

LE PROBLEME DE L'EMERGENCE DE L'EUROPE (2/6) par G.H. SOUTOU

LE PROBLEME DE L'EMERGENCE DE L'EUROPE
DANS UN MONDE MULTIPOLAIRE
"EUROPE-PUISSANCE"
OU COLLABORATION TRANSATLANTIQUE

 

La relance européenne décidée par les Conseils européens de Fontainebleau en 1984et de Milan en 1985 et marquée par l'Acte unique de 1986, ainsi que la fin de la Guerre froide et la libération de l'Europe orientale en 1989-1990, mirent fin à l'europessimisme de la décennie précédente. Lors de la conclusion du traité de Maastricht en 1992, sans doute une
majorité des responsables européens étaient- ils persuadés que l'Union européenne deviendrait progressivement mais naturellement un acteur essentiel du "nouvel ordre mondial" dont l'avènement était proclamé par le président George Bush.1)

 

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Cliquez, lire bio du suisse Georges-Henri SOUTOU

 


Mais on n'avait sans doute insuffisamment analysé ce nouvel ordre mondial, en tirant
peut-être des conclusions trop hâtives de la Guerre du Golfe: victoire mondiale de la
démocratie libérale, entrée de la Russie dans le système occidental, développement et
libéralisation de la Chine, résorption du sous-développement, rôle croissant de l'ONU dans un
monde pacifié, transformation de l'OTAN en "alliance politique" (voire marginalisation de
l'Alliance atlantique), tous ces lieux communs des années 90 ont été finalement en grande
partie démentis par les faits. A ce conformisme optimiste a succédé un nouveau clivage en
partie intellectuel mais parfois aussi idéologique. Les uns continuent à penser que malgré les
difficultés le projet de 1990 reste actuel (ordre mondial fondé sur la démocratie libérale,
construction européenne, collaboration transatlantique, "engagement constructif" de la Russie
et de la Chine); les autres croient constater la réalité d'un monde unipolaire ou même
critiquent "l'hégémonie américaine", et proclament la nécessité d'un monde "multipolaire",
soit qu'il s'agisse à leurs yeux d'une évolution inéluctable du système international après une
période forcément limitée de toute-puissance américaine, soit qu'il s'agisse d'une arme de
combat contre celle-ci. 2) Le danger de ces vastes catégories étant qu'elles occultent parfois
davantage la réalité complexe du système international qu'elles ne l'éclairent.3)
D'autre part on n'avait pas suffisamment pesé les problèmes internes de la nouvelle
Europe. En particulier l'urgence du problème de son élargissement et toutes les conséquences
de celui-ci ont été trop longtemps et curieusement sous-estimés.4) On avait formé un club
confortable et de bon ton, aux règles éprouvées, que les candidats n'auraient qu'à adopter. Or
il est évident, et c'est même le coeur du problème, que l'élargissement influencera
considérablement le caractère de l'Union et qu'il y aura un lien étroit entre l'évolution interne
de l'Union européenne et sa place dans le monde, que celui-ci soit plus ou moins
"multipolaire". D'autre part l'évocation d'une personnalité européenne toujours plus affirmée
dans des domaines dépassant largement les questions économiques et touchant désormais à la
politique extérieure et à la sécurité (c'est-à-dire toute l'évolution de l'Union depuis Maastricht
et Amsterdam) ne s'accompagnait pas d'une réflexion approfondie sur le système mondial
dans lequel les Quinze prétendaient prendre toute leur place collective.


La situation en 1990.

Après les bouleversements de 1989-1991, la fin de la Guerre froide et la fin du
communisme soviétique en Europe de l'Est une série de problèmes se posaient pour l'Union
européenne et sa place dans le monde: l'élargissement à l'Europe de l'Est; la redéfinition des
rapports avec les Etats-Unis après la fin de cette Guerre froide qui avait tant poussé à
l'organisation du monde occidental (en particulier quel serait le rôle de l'Alliance atlantique
désormais?); l'évolution des rapports avec la Russie; l'établissement d'une architecture
européenne de sécurité englobant l'Union européenne, la Russie, les Etats européens qui
provisoirement ou à plus long terme ne feraient pas partie de l'Union, et bien sûr les Etats-
Unis. D'autre part comment allait se développer l'Union européenne dans ce contexte
nouveau? Allait-elle, outre l'économie (qui restait en 1990 et qui est d'ailleurs encore
maintenant l'objet essentiel de l'Union) se doter d'une dimension de politique extérieure et de
défense? En outre ceux des membres de l'Union dotés traditionnellement d'une politique
extérieure ambitieuse (la Grande-Bretagne, la France, l'Allemagne, mais d'autres aussi)
allaient devoir redéfinir leur rôle dans le nouveau contexte.


On constatait en 1990 l'existence de trois grandes conceptions de l'organisation
générale de l'Europe nouvelle et de sa sécurité, dont aucune ne s'est à ce jour réalisée ou
pleinement réalisée. François Mitterrand croyait à stagnation ou même à la fin de l'OTAN et
au relâchement des rapports entre l'Europe et les Etats-Unis; il voulait structurer la CEE pour
contrôler la RFA réunifiée; il proposait également comme structure paneuropéenne une
Confédération européenne (allocution du 31 décembre 1989) entre l'Europe de l'Ouest, celle
de l'Est et l'URSS, dans le contexte d'une réconciliation entre un communisme réformé et le
socialisme démocratique: il est clair que dans son esprit la France, discrètement appuyée sur
l'URSS pour contrôler l'Allemagne, aurait joué dans un tel système un rôle central.5) Illusion,
bien sûr.


La Russie avait-elle aussi, après la fin de son empire en Europe orientale, une
conception paneuropéenne; la CSCE, devenue OSCE en 1994 et désormais dotée d'organes
permanents, devait devenir une sorte d'ONU européenne, marginalisant l'OTAN. Cette
conception reposant sur le développement de l'OSCE fut adoptée un temps par les Français,
qui ne voulaient pas que l'OTAN et ses appendices deviennent l'instance principale de la
sécurité européenne, et qui souhaitaient plutôt que celle-ci soit réglée dans le cadre de
l'OSCE, comme Jacques Chirac l'expliqua à Lisbonne en décembre 1996.6) C'était une
position qui éveillait ici ou là le soupçon selon lequel Paris était trop désireux de complaire
aux Russes, mais qui avait pour elle la cohérenc e et une certaine logique: on maintiendrait une
claire distinction entre la défense des pays européens membres de l'Alliance, qui relèverait de
l'OTAN, et la sécurité de l'Europe dans son ensemble, qui relèverait de l'OSCE. Ainsi auraient
été évités aux yeux de Paris deux dangers: affaiblir la garantie militaire qu'offre l'Alliance en
élargissant à l'excès son rôle et en le diluant; concéder aux Etats-Unis un contrôle trop absolu
sur l'ensemble des affaires de sécurité européennes. Mais en fait l'OSCE n'a jamais vraiment
décollé, et il semble que désormais même Moscou compte moins sur elle.


Quant aux Américains, le 9 décembre 1989 le secrétaire d'Etat James Baker devait
esquisser une vaste conception: un nouveau système de sécurité "de Vladivostok à
Vancouver" reposerait sur l'OTAN, qui évoluerait dans le sens d'une organisation moins
militaire mais avant tout politique (ceci pour faire accepter son maintien par les Soviétiques
alors que le pacte de Varsovie disparaîtrait); la nouvelle architecture de sécurité européenne
reposerait également sur la CEE et sur une CSCE renforcée (ce dernier point allant dans le
sens des voeux soviétiques depuis les années 60 et 70). En juin 1991, dans un second discours
à Berlin, Baker devait développer son concept en proposant d'élargir "la communauté euroatlantique"
à l'Europe orientale et à l'URSS.7) Cette idée a conduit par la suite à la création du
Conseil de Coopération de l'OTAN, en décembre 1991. Ce conseil, dont fait partie la Russie,
est une instance politique chargée de coiffer le "Partenariat pour la paix", lieu de la
coopération entre les pays membres de l'OTAN et les anciens pays du pacte de Varsovie,
qu'ils soient candidats à l'OTAN ou pas. Désormais, les Soviétiques acceptaient que les Etats-
Unis restent en Europe, et les Américains acceptaient d'élargir leur concept de sécurité en y
englobant l'URSS.


On remarque que c'est encore la conception qui s'est le moins mal réalisée, même si
les choses évoluent différemment de ce qu'avait prévu Baker. Pour l'avenir l'émergence de
l'Europe comme un facteur réellement actif dans le monde dépend bien sûr de l'évolution de
l'Union européenne (et aussi malgré tout de celle de ses principaux membres qui garderont
très longtemps leur autonomie, sinon leur indépendance, en matière de politique
internationale). Elle dépend aussi de l'évolution des rapports transatlantiques. Elle dépend
dans une moindre mesure mais dépend quand même aussi de l'évolution interne de la Russie
et des rapports de celle-ci avec l'Europe et l'Occident.


Les Etats-Unis et les rapports transatlantiques.


Disons- le clairement: dès que l'on quitte le domaine de l'économie et qu'on aborde
celui de la politique internationale, de la sécurité et de la défense l'organisme essentiel pour
l'Europe reste l'Alliance atlantique, quels que soient les progrès de la PESC depuis 1992. Et le
problème de l'évolution des rapports transatlantiques reste absolument déterminant pour
l'avenir de l'Europe comme facteur international.8)
Certes, certains avaient prédit qu'avec la fin de la Guerre froide les Etats-Unis se
détourneraient de l'Europe et que l'OTAN deviendrait sans objet. Ce n'est pas du tout ce qui
s'est passé jusqu'à maintenant: les Etats-Unis ont réaffirmé leur volonté d'être présents en
Europe, ils y maintiennent 70 000 hommes. L'Europe assure d'ailleurs pour eux un lien
géopolitique essentiel avec le Moyen-Orient, avec les problèmes posés par l'évolution de la
Russie, de la Turquie, de l'Asie Centrale. C'est pourquoi pour eux l'OTAN doit rester le cadre
primordial de la sécurité en Europe, sous leur leadership. Ils se méfient de la PESC de l'UE et
même du développement éventuel d'un pôle européen, d'une identité européenne de sécurité et
de défense au sein de l'OTAN (IESD). Le leadership américain et le rôle primordial de
l'OTAN se sont encore développés avec le "nouveau concept de l'OTAN" adopté à
Washington le 25 avril 1999 à l'occasion du cinquantième anniversaire du Pacte atlantique. En
fait on a affaire à une nouvelle OTAN, qui n'assure plus seulement la défense des pays
membres mais la "stabilité de la région euro-atlantique"; cette zone comprend les dix-neuf
membres plus leurs partenaires, c'est-à-dire les pays de l'ex-URSS et les pays d'Europe
orientale.


En outre sur le plan économique les Etats-Unis ne veulent pas être marginalisés par
une UE accusée de protectionnisme et on constate même que la vieille idée américaine d'une
vaste zone de libre échange transatlantique n'est pas morte. Pour le moment, les Etats-Unis
sont plus que jamais en Europe. Ils veulent rester pleinement impliqués dans la sécurité de
l'Europe, qui les concerne au premier chef, et s'assurer que l'UE ne se développera pas
contrairement à leurs intérêts. Et le développement d'une communauté atlantique plus ou
moins formelle pour la sécurité mais aussi pour l'économie est un futur possible, si l'UE ne se
structure pas davantage.


D'autre part cette communauté serait aux yeux de Washington un élément essentiel
de la sécurité de la zone "euro-atlantique". En effet il n'est pas question pour les Etats-Unis de
laisser une autre grande puissance contrôler l'Eurasie: donc ils doivent rester plus que jamais
impliqués en Europe, ils ne doivent pas être marginalisé par l'UE, ils ne doivent pas accepter
l'existence d'une zone intermédiaire entre l'UE et l'OTAN d'une part et la Russie de l'autre
(c'est-à-dire les Pays baltes et l'Ukraine), zone qui serait un no man's land déstabilisant et
donnant à la Russie le moyen de manoeuvrer et de diviser l'Occident.9)
D'où le discours très important du président George W. Bush à Varsovie le 15 juin
2001, par lequel il a demandé l'extension de l'UE et de l'OTAN "jusqu'à la Baltique et à la
Mer Noire", c'est-à-dire avec les Pays baltes et l'Ukraine.10) Si cet objectif devait être réalisé,
il serait plus déterminant pour l'avenir de l'Europe que les discussions actuelles au sein de
l'Union. Trois résultats sont visés: confirmer l'OTAN comme l'organisme principal et même
unique de la sécurité paneuropéenne; éviter l'existence d'une zone intermédiaire entre l'OTAN
et la Russie, considérée comme favorable aux manoeuvres russes; assurer la coextension de la
partie européenne de l'OTAN et de l'UE et donc favoriser une formule d'UE peu structurée en
ce qui concerne la PESC et l'IEDS, et assurer un rôle maximum en Europe pour les Etats-Unis
et l'OTAN (un autre révélateur de cette orientation est la volonté américaine de voir la
Turquie intégrer l'UE, ce qui là aussi contribuerait à assurer la subordination de l'UE à
l'OTAN).11)


En outre on estime à Washington que l'intégration de l'Ukraine à l'UE et à l'OTAN
ferait échouer l'objectif permanent de Moscou tendant à ramener Kiev dans l'espace
géopolitique russe et condamnerait la Russie à ne plus être qu'une moyenne puissance. En
même temps Washington est décidé depuis la fin de la Guerre froide à "engager" la Russie.
En 1990 les Etats-Unis ont proposé un partenariat "de Vladivostok à Vancouver". Cette idée a
conduit au Conseil de Coopération de l'OTAN, créé en décembre 1991. Ce conseil est une
instance politique chargée de coiffer le Partenariat pour la paix (PPP), qui est le lieu de la
coopération entre les pays membres de l'OTAN et les autres pays européens, candidats à
l'OTAN ou pas. Puis en 1995 les Etats-Unis ont durci leur concept et décider d'élargir l'OTAN
vers l'Est (on n'en parlait pas auparavant). La Russie, furieuse, dut assister à l'élargissement de
l'OTAN à la Pologne, à la Hongrie et à la République Tchèque en 1997, obtenant néanmoins
en mai 1997 la création d'un Conseil OTAN-Russie, qui associe la Russie aux décisions
politiques de l'Alliance atlantique, avec une charte de coopération dite "Acte fondateur"
conclue à Paris le 27 mai 1997. La Russie s'est provisoirement retirée de ce Conseil à cause de
la crise du Kosovo en 1999 mais elle y est revenue depuis. Les Etats-Unis sont persuadés que
la Russie est tellement faible qu'elle ne peut pas se permettre de rompre avec l'OTAN et
Washington, quels que soient les problèmes (nouvel élargissement de l'OTAN ou projet de
défense anti-missiles NMD).


L'avenir de l'Union européenne comme acteur international: entre zone de libre
échange et fédération.


Il est clair que le concept américain ne fait pas encore beaucoup de place à une
Europe qui serait un véritable acteur sur le plan mondial et Washington envisage bien plutôt
une communauté atlantique. Ceci scandalise certains (en France plus que chez nos partenaires
d'ailleurs). Mais c'est un fait que les rapports entre l'Europe et les Etats-Unis
s'approfondissent, malgré un certain discours actuel sur une prétendue opposition des
"valeurs" de part et d'autre de l'Atlantique: les normes démocratiques sont adoptées dans toute
Europe désormais, et l'Europe ex-communiste regarde tout particulièrement vers Washington;
on assiste à une homogénéisation culturelle transatlantique malgré le discours inverse; on
constate l'approfondissement des liens économiques: dans les dix dernières années le
commerce et les investissements réciproques ont doublé; et ce phénomène se déroule dans les
deux sens: autant d'Américains travaillent désormais pour des firmes européennes que le
contraire.


En outre il est clair que pour le moment, pour la sécurité en Europe, la PESC est
infiniment moins importante que l'OTAN. Et dans ce domaine la plupart de nos partenaires
croient plus aux Etats-Unis et à l'Europe qu'à la PESC, malgré l'évolution récente de la
Grande-Bretagne. La France est en fait la seule à défendre réellement le concept d'une
"Europe-puissance", même si le chancelier Schröder a repris cette expression lors de son
discours devant l'Assemblée Nationale française en 1999. Pour le moment l'Europe reste
malgré tout essentiellement limitée au domaine économique.


D'ailleurs depuis 1990 c'est l'OTAN qui se restructure de façon efficace et se renforce
(en particulier avec la mise en place des GFIM: group ements de forces interarmées
multinationales) et qui s'élargit, alors que l'UE a le plus grand mal à maîtriser la dialectique de
l'élargissement et de l'approfondissement. En fait, c'est l'OTAN qui réorganise l'espace
européen, avec l'adhésion de nouveaux pays. Ce sont les Etats-Unis qui proclament la
nécessité d'inclure dans l'UE la Turquie, et désormais les Pays baltes et l'Ukraine. Finalement
l'UE ne sera-t-elle qu'un appendice de l'OTAN? C'est le sens lourd de l'évolution depuis 1990.
En fait le grand frein prévisible actuellement au développement de la PESC et à
l'émergence de l'Europe comme acteur international c'est la dialectique non résolue entre
l'approfondissement (qui depuis l'échec relatif sommet de Nice en décembre 2000 piétine) et
l'élargissement, à mon avis inévitable au moins jusqu'à la Turquie et qui fera une UE très
différente de l'actuelle et qui aura en particulier beaucoup de mal à être plus qu'une simple
zone de libre échange et à développer véritablement la PESC et l'IEDS. En particulier la
question de l'entrée de la Turquie (que souhaitent en fait la plupart de nos partenaires) est
cruciale: son caractère non-européen et la masse de sa population de culture profondément
différente confirmeraient le phénomène de régression de l'UE vers une zone de libre échange;
d'autre part la Turquie engagerait l'Europe dans ses démêlés avec la Syrie et l'Irak et jusqu'au
Caucase et rendrait sa dépendance envers l'OTAN et les Etats-Unis pour sa sécurité encore
plus inévitable.12)


Pour l'avenir, on peut imaginer différents scénarios. Ou bien l'Union européenne
reste cantonnée à l'économie et même régresse de plus en plus vers une simple zone de libre
échange, sans réelle personnalité internationale, qui se transformerait même peut-être
rapidement en une zone de libre échange transatlantique, dont la sécurité serait assurée par
l'OTAN et les Etats-Unis. Beaucoup de facteurs poussent actuellement dans ce sens: les
facteurs structurels déjà cités, la politique britannique, la politique américaine, les problèmes
qui vont naître avec l'élargissement de l'Union européenne et qui peuvent remettre en cause
les politiques communes (PAC et fonds structurels), les arrière-pensées de bien de nos
partenaires (y compris le discours ambigu du chancelier Schröder le 30 avril 2001, par lequel
il propose la renationalisation de certaines politiques communes).

Ou bien au contraire la construction européenne se poursuivra dans le sens de
l'émergence continue d'une véritable identité européenne de type fédéral. Des forces
considérables poussent également dans cette direction, ne serait-ce que l'idéologie fédéraliste
et démocratique (dans sa version actuelle, libertaire, multiculturelle, régionaliste,
communautariste) si répandue dans nos pays et en particulier au sein des partis socialistes au
pouvoir. Et bien sûr aussi les institutions européennes existantes, avec leurs considérables
moyens. Il est clair que dans ce cas l'Europe deviendrait à terme un acteur international
majeur et que ses relations avec les Etats-Unis devraient être placées sur une base toute
différente.


Certes on peut indiquer des développements qui vont dans ce sens, mais ils me
paraissent encore fort ambigus. Par exemple en 1998 Blair a relancé idée d'une capacité
européenne de défense, par la Déclaratio n franco-britannique de Saint-Malo en décembre
1998. Mais cette démarche répond-elle pour les Britanniques à un vrai souci européen, ou ne
s'agit- il pas plutôt de ramener fermement la PESC dans le giron des Etats-Unis et de l'OTAN,
conformément aux positions traditionnelles de Londres?


Le sommet européen de Cologne en juin 1999 a décidé que "l'Union doit disposer
d'une capacité autonome soutenue par des forces militaires crédibles". Le sommet d'Helsinki
en décembre 1999, confirmé par celui de Nice en décembre 2000, a créé un Comité militaire,
un Comité politique, un état-major. Et on a fixé des objectifs: disposer en 2003 de 60 000
hommes "projetables" ("Force de réaction rapide"). Il a été entendu que l'UEO et l'UE
fusionneraient. Parallèlement en 1999 une réorganisation des industries européennes de
défense a eu lieu; désormais il y a deux grands groupes pour l'aérospatiale: un groupe
britannique (British Aerospace), un groupe franco-allemand avec les Espagnols (EADS). Ceci
dit cette réorganisation n'est probablement pas définitive et peut encore déboucher sur la
constitution d'alliances industrielles transatlantiques.13)


Certes il y a eu une prise de conscience, avec l'intervention au Kosovo en mars 99,
des problèmes que peut poser la dépendance envers les Etats-Unis pour l'aviation de transport,
le renseignement, les armements modernes. Mais nos partenaires donnent toujours la priorité
pour la défense proprement dite à l'OTAN: pour le moment les opérations prévues
relèveraient de l'aide humanitaire, du maintien de la paix et de la participation à la gestion des
crises ("missions de Petersberg"). Seule la France envisage peut-être encore une vraie défense
européenne autonome par rapport à l'OTAN. D'ailleurs de toute façon, sur le plan
institutionnel, cela reste dans le cadre de Maastricht et repose donc sur la coopération
intergouvernementale, ce qui réduit l'efficacité (mais aller plus loin paraît difficilement
concevable actuellement).14)


S’il y a émergence d'une véritable identité européenne en matière de défense, il
faudra y adapter l'OTAN. On discute depuis 1994 d'une personnalité européenne au sein de
l'OTAN "séparable mais non séparée": on ne remettrait pas en cause l'organisation intégrée
actuelle de l'OTAN, mais une double chaîne de commandement permettrait éventuellement
aux pays européens de mener une opération sans la participation américaine mais avec des
moyens OTAN (transports, logistique, renseignement, etc.). Mais même cette réforme limitée
fait encore l'objet de bien des arrière-pensées, les Américains se montrant sceptiques et ne
voulant pas risquer de compromettre l'efficacité de l'OTAN, qui est pour eux un relais
essentiel vers l'Eurasie et le Moyen-Orient. Sans compter les problèmes concrets: les
Européens manquent d'argent pour la défense et dépensent en général moins de 2 % de leur
PIB depuis la fin de la Guerre froide; ils dépensent deux fois moins que les Etats-Unis pour
l'équipement et trois fois moins pour la recherche/développement. De toute façon, une réelle
défense européenne (au-delà de simples opérations de maintien de la paix) est encore très
éloignée.


Un autre développement qui paraît aller dans le sens d'une évolution fédérale de
l'Europe est la réactivation de la réflexion institutionnelle, en particulier après le semi-échec
du sommet de Nice. Déjà en 2000 le ministre des affaires étrangères allemand Joschka Fischer
avait annoncé un projet européen résolument fédéral. Le chancelier Schröder est allé dans le
même sens le 30 avril 2001. Mais une évolution de l'UE vers une fédération est encore loin
d'être acquise. Outre l'opposition de certains pays membres, en particulier la Grande-
Bretagne, désormais incontournable, on soupçonne parfois (en France en particulier mais pas
seulement) la RFA de jouer désormais sur les deux tableaux: le fédéralisme (afin d'utiliser son
poids dans les institutions et sa puissance dans un cadre européen où elle est largement suivie
par le Benelux, l'Autriche, les nouvelles démocraties d'Europe centrale); mais aussi sa propre
politique nationale, en soutenant en particulier une "Europe des régions" qui favorise un Etat
fédéral par rapport à des Etats centralisés comme la France. En fait une étude attentive montre
que Schröder se réserve plusieurs options possibles, soit davantage fédérales, là où cela
favoriserait l'Allemagne, qui aurait le poids institutionnel le plus lourd dans un système
fédéral, soit en renationalisant les politiques communautaires là où cela conviendrait à la
RFA, comme le chancelier en a ouvert la perspective. Son discours reste en effet fort ambigu.
Ou peut-être serait- il plus juste de dire que les Allemands, à la différence des Français, ne voit
pas opposition mais complémentarité entre les trois niveaux régional, national et fédéral, et
pour eux, d'après leur instinct historique profond, il n'y a pas antinomie entre souveraineté et
intérêt nationaux d'une part et l'intégration européenne de l'autre. Le tout est d'utiliser à
chaque niveau les moyens les mieux adaptés pour la défense des intérêts nationaux, qui bien
entendu subsistent.15)


Les solutions intermédiaires: le noyau dur et les coopérations renforcées, ou le
retour à l'inspiration des Pères fondateurs.


Bien entendu, entre la régression vers une simple zone de libre échange et la
fédération, il existe pour l'UE des possibilités de développement intermédiaires. En
particulier, devant l'impossibilité probable à moyen terme de parvenir à former une véritable
fédération et à acquérir ainsi une réelle personnalité internationale permettant de garantir leur
sécurité efficacement dans le cadre des institutions de l'Union européenne, ou encore
préférant sauvegarder davantage leur souveraineté, mais quand même désireux de faire mieux
qu'une zone de libre échange et soucieux de compenser les tendances dans ce sens qui vont
être induites par l'élargissement, les pays les plus intéressés (Grande-Bretagne, France,
Allemagne, Italie, Espagne, éventuellement Pays-Bas) peuvent développer entre eux des
structures de coopération ad hoc plus ou moins formalisées. On en a déjà des exemples: l' Euro
limité à certains partenaires des Quinze, la collaboration franco-britannique dans les Balkans,
l'Eurocorps franco-germano-hispano-belgo-luxembourgeois, l'Eurofor et l'Euromarfor
franco- italo-espagnols montrent la voie dans cette direction. Depuis le traité de Nice les
"coopérations renforcées" sont en effet reconnues comme compatibles avec les règles de
l'Union.


Une autre possibilité consisterait tout simplement à poursuivre dans la voie très
originale qu'a suivie la construction européenne depuis 1950: l'Europe n'est en effet ni un Etat,
ni une fédération. Mais, avec ses transferts de souveraineté, elle est déjà plus qu'une
confédération, et représente en fait un objet tout à fait original en droit international et en droit
constitutionnel. D'autre part cette originalité se poursuit et même se développe, avec en
particulier un rapport très complexe entre les aspects supranationaux et la coopération
interétatique. A côté de tendances à l'approfondissement de l'Europe (comme le traité
d'Amsterdam et l'extension du domaine communautaire aux questions de sécurité intérieure)
et à l'élargissement progressif du rôle de la Commission de Bruxelles et du Parlement,
organes supranationaux, on constate le renforcement parallèle des coopérations interétatiques
(le Conseil de l'Europe dont le rôle est désormais essentiel, la PESC et la défense commune
depuis le sommet de Saint-Malo en décembre 1998, maintenant les "coopérations
renforcées"). On reste malgré tout dans le cadre de la mécanique européenne subtile de Robert
Schuman, de Jean Monnet et des Pères fondateurs, équilibrant les Etats et les organismes
supranationaux.


Certes, la pensée des Pères fondateurs n'est guère à la mode actuellement, et on
compte actuellement beaucoup plus de partisans du saut dans le fédéralisme, éventuellement
en passant par l'étape d'une "constitution" européenne, ou dans l'autre sens d'un retour aux
souverainetés nationales et à des formules de simple zone de libre échange et de coopération
strictement interétatique, que de fidèles de la supranationalité telle que la concevait Robert
Schuman, c'est-à-dire progressant par secteurs fonctionnels avec des autorités supranationales
mais sans remettre en cause les Etats. Notons en outre que les pays de l'Est candidats à
l'Union sont en ple ine réaffirmation nationale: l'atmosphère en Europe orientale en l'An 2000
n'est pas sur ce point comparable à celle de l'Europe occidentale en 1950.
Cependant si on admet que la fédération n'est pas probable pour le moment, mais que
le danger de régression vers une simple zone de libre échange est sérieux, si on redoute que
les "coopérations renforcées" n'aboutissent à une Europe "à la carte" qui perdrait vite sa
cohérence, on aurait sans doute intérêt à méditer les formules équilibrées défendues par les
Pères fondateurs. Equilibre d'abord entre les "grands" pays: il était entendu en effet, dès la
CECA, que la France, l'Allemagne et l'Italie, dans les votes pondérés, pèseraient le même
poids, malgré leurs différences de population et de potentiel économique et même après une
éventuelle réunification allemande. C'était la meilleure façon de couper court aux craintes
éventuelles concernant les tentations hégémoniques de tel ou tel pays, craintes encore
aujourd'hui sous-jacentes.


Equilibre également entre "grands" et "petits", imaginé dès 1950 et réalisé par une
pondération des votes et un système de majorités qualifiées fort subtils. Sur ce dernier point,
capital pour les discussions actuelles, les inventeurs de la construction européenne dans les
années 50 avaient en effet compris qu'il fallait trouver le chemin étroit entre le risque de
paralysie du système (si les "petits" pays ont trop de poids) et celui d'une réaction contre les
"grands", si ces derniers se montrent trop prépotents, avec dans les deux cas des conséquences
désastreuses pour la construction européenne.16)
Equilibre enfin dans les institutions, entre le conseil des ministres ou le Conseil
européen où sont représentés les Etats, et les institutions supranationales, sans oublier les
organes juridiques, permettant ainsi une dialectique entre les intérêts nationaux, que l'on ne
saurait évacuer, et le bien commun européen. Cette volonté d'équilibre réaliste mais
dynamique dans la construction européenne étant probablement le principal legs, toujours
actuel, des Pères fondateurs. On ne peut exclure, malgré les difficultés liées à l'élargissement
et à condition de procéder aux adaptations nécessaires, que ce ne soit pas encore aujourd'hui
la meilleure méthode.

L'avenir des rapports transatlantiques.


Dans le cas d'une Europe fédérale il est clair la PESC se développerait
considérablement et qu'il y aurait un fort rééquilibrage transatlantique: le thème de "l'Europepuissance",
actuellement évoqué surtout par France, un peu par RFA, mais qui inquiète plutôt
les autres partenaires, deviendrait réaliste. Au contraire dans le cas d'une Europe qui ne serait
plus guère qu'une zone de libre échange l'OTAN resterait sans doute le lieu et l'organisme
essentiels de sa sécurité. Mais dans les cas intermédiaires ("Europe à la carte" des
coopérations renforcées ou poursuite de la construction européenne selon le modèle des
années 50, réadapté) il est certain que le développement de la PESC entamé à Maastricht et au
sommet de Saint-Malo serait irréversible et entraînerait un certain rééquilibrage au sein de
l'Alliance atlantique.


Mais quel type de rééquilibrage transatlantique? Les Français (depuis de Gaulle et
même avant) le voudraient considérable, conduisant à une "Europe-puissance" et à un "monde
multipolaire" signifiant en fait une Europe très indépendante des Etats-Unis. C'est par
exemple le sens du discours de Lionel Jospin sur la Fédération d'Etats-Nations du 28 mai
2001, qui ne mentionne pas une fois OTAN et présente implicitement l'Europe comme le
champion de valeurs opposées aux valeurs américaines.


Mais ce n'est certainement pas l'orientation de la RFA, qui veut être en position
centrale et constituer le point de passage obligé entre l'UE, les Etats-Unis et la Russie (on note
un très important article dans ce sens du chancelier Schröder dans la Zeit début avril 2001
avant son voyage en Russie). C'est n'est certainement pas celle de la Grande-Bretagne, qui à
mon avis s'est rapprochée de la PESC certes pour jouer un plus grand rôle en Europe mais
aussi pour s'assurer qu'il n'y aurait pas de dérive contre les Etats-Unis et l'OTAN.
En fait, malgré les problèmes actuels (divergences sur le protocole de Kyoto, sur la
NMD) exagérés dans les polémiques quotidiennes les Européens ne voudront pas rompre avec
les Etats-Unis. En particulier la PESC ne se fera pas en contradiction de l'OTAN, mais en
accord avec elle; c'est d'ailleurs l'évolution actuelle, chacun ayant mis de l'eau dans son vin.
Les négociations en cours conduisent à un compromis pragmatique: la possibilité pour l'UE
de mener des opérations auxquelles les Etats-Unis ne participeraient pas avec cependant
l'appui des moyens de l'OTAN, mais sans duplication des états-majors et des moyens. De
toute façon les Américains font remarquer que les Européens ne dépensent pas assez pour leur
défense pour être vraiment indépendants de l'OTAN.17)


On verra si un rééquilibrage se fait entre les Etats-Unis et un pilier européen, avec
une UE se donnant une vraie personnalité de politique extérieure et de défense, mais dans le
cadre général de l'OTAN (dont nos partenaires ne voudront pas sortir), ou si l'OTAN sous
direction américaine reste absolument prédominante pour la sécurité de l'Europe, auquel cas
elle reposera probablement sur une coopération étroite entre Washington, Londres et Berlin.
L'essentiel dépendra à mon avis de la RFA. Son intérêt, c'est une structuration de l'Europe
sous sa direction, mais avec Berlin comme point de passage obligé vers une Amérique avec
laquelle l'Allemagne a tant de liens depuis 1945. Les Français qui croient qu'avec la RFA on
pourrait faire une Europe séparée des Etats-Unis se font des illusions.18) Le plus probable pour
l'avenir des relations de sécurité transatlantiques est soit que l'OTAN continue à couvrir tout
le champ, soit que l'on aboutisse à un compromis et à une collaboration avec la PESC, mais
dans les deux cas de figure les Etats-Unis restent essentiels pour l'avenir prévisible. Une
séparation entre l'Europe et les Etats-Unis paraît actuellement fort improbable, malgré un
certain discours en sens contraire que l'on entend de plus en plus.


La Russie et l'Europe.


Certains, en France, comptent plus ou moins explicitement sur la Russie pour
contrebalancer les Etats-Unis et l'Allemagne; c'est en fait cela que l'on entend souvent par
"monde multipolaire". Les Russes eux-mêmes utilisent volontiers ce thème, et cherchent en
particulier depuis 1997 à se rapprocher de la Chine, avec laquelle ils doivent signer un traité
d'amitié en juillet 2001. Il existe à Moscou un courant "eurasien", qui prône l'union de toute
l'Eurasie (Europe occidentale comprise) contre le mercantilisme libéral des Anglo-Saxons.
D'autre part désormais la Russie prend l'Union européenne très au sérieux (celle-ci reçoit déjà
40 % de ses exportations et en recevra 70 % après l'élargissement) et cherche à s'en
rapprocher, en affirmant plus que jamais son appartenance européenne. Mais il y a dans cette
politique une grande part de tactique: il s'agit toujours d'introduire un coin entre l'Amérique et
les Etats-Unis.19) Le 3 avril 2001 devant la Douma le président Poutine a souligné l'orientation
de la Russie vers l'UE et n'a pas mentionné les Etats-Unis; début avril les Russes ont dit à
Javier Solana que Russie voulait établir une coopération pour la défense et la sécurité avec
l'UE. En même temps il est clair que la Russie, dans son état actuel de faiblesse, fait
régulièrement des concessions aux Américains ou se déclare prête à négocier avec eux:
Poutine a fait enfin ratifier le traité stratégique Start II bloqué par la Douma depuis 1993, il a
repris la coopération avec l'OTAN (suspendue après l'opération du Kosovo), depuis mai 2001
il se déclare prêt à causer avec les Etats-Unis de la "stabilité stratégique" et de la NDM.
Contrairement à ce que croient souvent les Français, Américains et Soviétiques se dirigent
vers le dialogue et la négociation.20)


Certes, la Russie sera un partenaire essentiel de l'Europe émergente, ne serait-ce que
pour des raisons de ravitaillement énergétique, mais aussi pour des raisons géopolitiques. En
particulier l'évolution des rapports Moscou-Pékin, vers une collaboration accrue ou au
contraire vers la méfiance et la tension, aura des répercussions mondiales auxquelles
n'échapperont pas les Européens. D'autre part il existe une très grande incertitude sur le
périmètre futur de la Russie: maintien de la Fédération actuelle; retour plus ou moins formel
de la Biélorussie et de l'Ukraine, et vers le Sud reconstitution de l'espace géopolitique de l'ex-
URSS; ou au contraire affaiblissement de la Fédération et retour de la Russie à l'ancienne
Moscovie, à l'Ouest du Caucase. Cela changerait toute la géopolitique européenne.21) Devant
ces incertitudes et l'ampleur du problème posé, là aussi une coopération entre l'Amérique et
l'Union européenne à propos de la Russie paraît beaucoup plus indiquée que la rivalité et une
course aux faveurs russes. C'est dans ce sens que s'emploie en particulier la RFA. En
particulier une consultation euro-américaine approfondie sur l'opportunité d'élargir l'OTAN
jusqu'aux frontières de la Russie paraît urgente: il y a un arbitrage à opérer entre l'intérêt qu'il
y pour les Occidentaux à stabiliser l'Europe centre-orientale et le danger de provoquer une
tension durable avec la Russie.


Conclusion.


L'arrière-pensée de bien des Français (une "Europe-puissance" affirmant ses valeurs
socialisantes face aux Etats-Unis et se séparant d'eux sur le plan mondial) ne sera pas acceptée
par la majorité de nos partenaires. Inversement la situation actuelle d'à peu près totale
dépendance de l'UE envers les Etats-Unis en matière de sécurité n'est ni saine ni durable. Un
mouvement vers l'affirmation de la PESC a été lancé: il ne s'arrêtera pas. Les problèmes à
long terme (le Moyen-Orient, la sécurité en Europe, les Balkans, et aussi l'Afrique du Nord et
l'Afrique) rendent indispensable la PESC, si l'Europe veut continuer à exister par elle-même.
D'autant plus qu'il n'est pas sûr que les Etats-Unis, dans dix ou quinze ans, seront aussi
décidés qu'aujourd'hui, devant l'ampleur des problèmes possibles (Russie, Chine, islamisme
militant...) à jouer leur rôle unilatéral actuel de gendarme du monde. Ils voudront sans doute
bénéficier d'un véritable partenariat plus équilibré avec l'Europe. (en tenant compte également
de leurs transformations internes, en particulier ethniques).


Ce tour d'horizon nous amène à la conclusion que la sagesse consisterait à faire
reposer l'émergence mondiale de l'Union européenne sur un double mouvement: au sein de
l'Union, entre une fédération actuellement irréaliste et une stagnation ou une régression vers
une simple zone de libre échange, le mieux serait la relance de la méthode européenne
spécifique associant le supranational et l'interétatique qui a permis de construire depuis 1950.
Parallèlement entre l'Europe et les Etats-Unis, le mieux serait une réforme de l'OTAN
permettant la mise en place d'une identité européenne de défense, mais au sein de l'Alliance.
Nos partenaires n'accepteront pas davantage, et de toute façon l'ampleur des problèmes du
XXIe siècle est telle que les Européens et les Américains ont tout intérêt à collaborer
étroitement. C'est cette réalité qui rend d'ailleurs le schéma proposé ici finalement plus réaliste
que les idées de bien de nos compatriotes à propos de "l'Europe-puissance".

 

Par Georges-Henri SOUTOU

 

 

NOTES
1) George Bush and Brent Scowcroft, A World Transformed, New-York, Alfred A. Knopf,
1998.
2) Cf. le dossier "L'entrée dans le XXIe siècle. Les enjeux de la mondialisation", dans
Politique étrangère, 4/1999.
3) Philippe Moreau Defarges, L'ordre mondial, Paris, Armand Colin, 1998.
4) Cf. un dossier qui soulignait bien à la fois les opportunités et les problèmes de
l'élargissement à la suite d'un colloque de la Société d'Histoire diplomatique et de la
Fondation Singer Polignac, Revue d'Histoire Diplomatique, 4/1997.
5) Georges-Henri Soutou, La Guerre de Cinquante Ans. Les relations Est-Ouest 1943-1990,
Paris, Fayard, 2001, pp.712; George Bush and Brent Scowcroft, A World Transformed, p.
266; sous la direction de Samy Cohen, Mitterrand et la sortie de la guerre froide, Paris, PUF,
1998.
6) Neue Zürcher Zeitung des 3 décembre 1996 et 16 janvier 1997, Daniel Vernet dans Le
Monde du 3 janvier 1997.
7) James A. Baker, Thomas M. Defrank, The Politics of Diplomacy. Revolution, War and
Peace 1989-1992, G. P. Putnam's Sons, New-York, 1995, pp. 171 ss.
8) Cf. le très important dossier réuni par Commentaire dans ses numéros 92, 93 et 94, hiver
2000-2001, printemps et été 2001.
9) Cf Zbigniew Brzezinski, Le Grand échiquier, Paris, Bayard, 1997, et The Geostrategic
Triad, Washington, The CSIS Press, 2001.
10) International Herald Tribune des 16-17 juin 2001.
11) Cf. les réflexions de Thierry de Montbrial dans Le Figaro du 25 juin 2001: "Bush est
insensible à la distinction entre l'Union européenne et l'Alliance atlantique".
27
12) Georges-Henri Soutou, "Civilisation, histoire et géopolitique: la problématique de l'entrée
de la Turquie dans l'Union européenne", Géopolitique, n° 69, avril 2000.
13) Cf. un mémoire de DEA sous ma direction à Paris-IV en juin 2001, de Fulbert Billaudot,
"L'évolution de la PESC de 1970 à 1999".
14) Sur l'état actuel de la question, cf. Louis Gautier, "L"Europe de la défense en puissance",
Défense Nationale, avril 2001.
15) Cette philosophie est très bien expliquée dans Walter Hallstein, Die europäische
Gemeinschaft, Düsseldorf, 1974.
16) Sur cette problématique on lira avec profit l'article de M. Jean-Louis Bourlanges dans Le
Figaro du 28 juin 2000.
17) Pour une réflexion en profondeur sur les rapports entre l'Amérique et l'Europe cf. Jacques
Andréani, L'Amérique et nous, Paris, Odile Jacob, 2000, et son article "Les Européens auront
les Américains qu'ils méritent" dans Commentaire n° 94, été 2001.
18) Georges-Henri Soutou, L'Alliance incertaine, Paris, Fayard, 1996.
19) Cf. Françoise Thom, "Les ambitions russes en Europe", Défense Nationale, avril 2001.
20) Article de Lothar Rühl dans la Neue Zürcher Zeitung du 11 mai 2001.
21) Alain Besançon, "Thèses sur la Russie", Commentaire, n° 94 été 2001.

 

 

14:13 Écrit par HUMANITAS dans International | Lien permanent | Commentaires (0) | Tags : europe, usa, russie | |  del.icio.us | | Digg! Digg |  Facebook

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